３．2004年台風23号による水害と情報伝達の問題

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中村功　中森広道　福田充

　関谷直也　廣井脩　田中淳　

 

１．災害概要

　2004年台風は10月13日にグアム島付近で発生した超大型の台風である。10月20日に高知県土佐清水市付近に上陸した後、近畿、中部関東地方を通過して、21日朝に鹿島灘に抜けた。この台風は本州付近に停滞していた前線とあいまって、九州から関東にかけての広い範囲に記録的な大雨をもたらし、各地で水害を発生させた。

　この台風によって全国では、98名の死者・行方不明者という人的被害が発生し、家屋被害も全壊893棟、半壊7764棟、一部損壊10841棟、床上浸水14330棟、床下浸水41228棟という、大きな被害となった。これから取り上げる豊岡市においては、死者１名、重傷３名、軽症７名、全壊５棟、半壊５棟、一部損壊164棟、床上浸水3801棟、床下浸水2281棟の被害となった(11月15日現在)。

　河川では、九州、四国、近畿の７水系９河川で計画高水位をこえ、そのうち兵庫県の円山川、出石川、野間川などで堤防が破堤している。

　本論では中でも被害が大きかった兵庫県豊岡市における円山川の水害に注目し、災害情報伝達の実態と問題点について検討する。

　　　　　　（国土交通省資料）

豊岡市立野橋付近における円山川の決壊

　

豊岡市の対応と災害経過

　では豊岡市役所の対応をたどりなから、豊岡市(人口４万６千人)における災害の経過を見てみよう。以下では、2005年１月に行われた豊岡市役所総務課における聞き取り調査の結果を紹介する。

 

　20日15時ころから、雨で道路が冠水し始めたが、17時頃まではびっくりするほどの雨ではなかった。この地域は平成２年の台風19号の際など、水害はしばしばあり、水害への意識は高いところである。

　17時前に国土交通省(豊岡河川国道事務所)から円山川が増水し計画高水位をこえるという予測がFAXで市に伝えられた。この情報は国土交通省から市長へも電話で直接伝えられた。それを受けて市長は職員を招集したが、このとき総務課の職員は円山川が計画高水位をこえる(氾濫する)という予測に対して半信半疑であったという。しかしとにかく住民を避難させようということになった。問題はどこを避難所にするかということであった。水害用の避難場所が指定されていなかったのである。そこで高台の指定避難場所のほか、水害に耐えられる堅牢なビルを探して指定することにした。

　　　　　（国土交通省資料）

　そして市では18時５分に一部地域(港・奈佐)を除く全市に避難勧告を発令した。この避難勧告やその後に出される避難指示を住民に伝えたのが、2004年に市が導入した同報無線であった。豊岡

市では、市内各所の屋外拡声器の他に、85％の世帯に同報無線の戸別受信機を設置していた。この18時の段階で、市内の低地では浸水し始めており、広報車では避難勧告を伝えられない状態であった。このため、市では同報無線があってよかったと実感したという。

　一方、丸山川の水位は、16時50分に警戒水位、18時50分には危険水位に達した。このころから市内から被災情報が電話で入りだした。このころは、まだ電話は通じていた。19時頃、市内の一部では停電したが、幸いなことに市役所だけは最後まで通電していた。

　危険が高まってきたので、市では19時13分から19時45分にかけて、順次避難勧告を避難指示に切り替えて発令している。

　19時半に円山川の水位が上昇し、円山川の本川が決壊するおそれが強まったので、水門を閉めた支流の水を円山川に排出するポンプを停止した。これにより支流は必然的に氾濫することになる。その後、市では避難所での対応や土砂崩れの対応に追われることになる。そして同報無線を通じて再三にわたり避難指示地域の人に避難を呼びかけた。

　21時台に上流部で溢水した。そして23時15分頃ついに円山川が破堤・決壊した。破堤場したのは立野橋付近の右岸で、このあたりは水害の常襲地域である。市がこの決壊情報を知ったのは23時半頃であった。

　市は住民に対して23時45分に破堤を伝え、危険性が高まったので、自宅の２階以上に避難するように呼びかけた。

　この水害によって１人がなくなったが、この人は一人暮らしの高齢者で、いったんは「ＪＡ但馬農業センター」に避難したものの、21時ころ雨が小降りになり、道が歩行可能になったというので帰宅し、その後遭難してしまった。

避難

　公的避難場所に避難した人は20日22時の段階では3753人であった。避難した人は市が期待したより少なかった。それは取り残されて救助した人が多いことで実感できたという。その理由として市では①自分が逃げなくては行けないと思わなかったこと②避難勧告の発令がわからなかったこと③逃げようとしたが、水に浸かって引きかえしたなどが考えられるという。さらに市では、これまで円山川左岸(市役所側)は避難を要することがなかったので、左岸住民は避難勧告を実感できなかったのではないか、また右岸では早く避難する人と、この程度では大丈夫と、たかをくくっていた人に分けられるが、それは、いままでは浸水しても、床下浸水程度だったためではないか、と考えている。

市の情報

　今回の水害で、市では緊急事態においては、１つのメディアではではなく、多様なメディアを利用する必要があると感じたという。例えば避難勧告だが、テレビニュースでは豊岡市の何世帯に出たとしか言ってくれない。携帯電話からもホームページにアクセスできるようにとは考えているが、災害時にホームページを更新できる人員がいない。災害時には一人でも多くの職員を避難所の開設や罹災証明の発行など、災害対応の実務にまわしたいのが実態である。実際今回の災害時にもなかなかホームページは更新できなかった。

　浸水マップは国土交通省が作っているが、市民向けには作っていない。決壊場所をつなぎ合わせてつくった浸水図で、市街地で水深４、５メートルにも達している。あまりに深刻なので市民の不安をあおるだけなのではないかと危惧されるという。市では土砂災害マップを作ったとき、市民から、「ではどうしたらよいのか」という問い合わせが多数よせられた経験がある。しかし今回の水害を受けて、洪水マップは来年度に作る予定という。

　マスコミ対応としては、市長が定例の記者会見を行い、それをかなりの期間続けた。それによりマスコミは正確な情報を伝えてくれたし、定例会見までの間は他の業務ができ、時間的余裕ができたという。

 

同報無線の内容(主なもの)

時間

概要

15:07

大雨注意報　円山川河川敷に水が上がっている

15:55

避難に備え公民館を解放

18:05

避難勧告(奈佐・港をのぞく全市に)過去にない雨量

18:48

避難勧告地域追加(奈佐の宮井・栃江)

19:13

避難指示(梶原・本庄境、中庄境、上庄境、百合地、河合、中谷)川の増水により床上浸水の恐れがある。

19:24

避難指示(今森、江本、大篠岡、木内、駄坂)川の増水により床上浸水の恐れあり

19:45

（宮井をのぞく奈佐と港以外の)全市に避難勧告　排水ポンプ停止

20:10

19:45の再放送

20:35

危険水位を大幅に越え、堤防を越えて流れ込んでいる。大変危険。直ちに避難を

20:55

円山川小康状態。なお危険水位を大きく超えている。厳重な警戒を

　　　　　　　　（23:15に円山川が破堤する）*

23:45

円山川が破堤しました。六法方面に大量の水が流れ込んでいる。大変危険。直ちに２階以上へ避難を。

0:15

緊急にお知らせします。２階以上へ避難を。今は真夜中であり外に出るのは危険。

*放送内容ではない

アンケート調査の実施

　円山川の氾濫により深刻な被害を受けた豊岡市において、住民の避難行動の実態と、その際の情報伝達の問題点を探るために、アンケート調査を行った。調査対象としたのは、　決壊した円山川の左岸で水害被害の危険性が高く被害も大きかった地域の住民である。具体的には、避難指示が全

アンケート調査概要

調査対象　豊岡市左岸避難指示が早く出た地区(梶原・本庄境、中庄境、上庄境、百合地、河合、中谷、今森、江本、大篠岡、木内、駄坂)の２０歳以上の住民４００人

調査日　2005年１月21日～２週間

調査方法　訪問面接法

回収数・率329票（82.3％）

 

市に出る以前に出た地区(梶原・本庄境、中庄境、上庄境、百合地、河合、中谷、今森、江本、大篠岡、木内、駄坂)の２０歳以上の住民４００人である。調査日は2005年１月21日から２週間で、調査方法は訪問面接法である。その結果、329票の回答を得、回収率は82.3％となった。

　以下では、この調査の結果について報告する。

(中村功)

２．決壊前の情報

危機感の欠如と同報無線

　水害はさまざまな対策を施すことにより、その被害を最小限に食い止めることができる自然災害のひとつである。例えば、河川の氾濫をくい止めるための堤防の建設などハード面に関する対策も有効であるし、水害が発生する前に住民に対して避難勧告や避難指示等の災害情報を伝達するようなソフト面に関する対策も非常に有効である。大雨による雨量の増加、河川の水量の増加を、行政が気象庁やマスコミ報道の気象情報や、河川情報センターからの河川情報から早い段階で察知すること、そして、その情報を住民に対して素早く伝達する情報システムを構築すること、そしてその災害情報を受け取った住民が素早く避難などの対応行動をとれるような防災計画を立てること、そしてその防災計画の内容を広報し、よりよく運用するための訓練を日常化させることといった、多重的な防災対策が必要である。そういった日頃の地域の防災努力が実る災害のひとつが水害であるといえる。

それでは、今回の豊岡市における水害において、水害発生前の住民はどのような状況にあり、そして避難勧告に対して対応行動をとったのであろうか。河川の決壊前の住民行動について、この章で考察する。

　豊岡市には、水害対策として屋内の防災無線個別受信機が設置されている。豊岡市の地域防災計画でも、水害に関する情報はこの防災無線で各戸に放送されることになっている。20日当日も、豊岡市は防災無線を使って水害の情報が放送されたが、住民はどの程度その防災無線を聞いたのであろうか。今回の調査（豊岡市内とその周辺の但馬地域にいた316人を対象）では図2.2のような結果が得られた。すなわち防災無線を聞いた住民は54.5％とほぼ半数であったが、聞かなかった住民も33.2％、防災無線の音は聞いたが何を言っているのか内容がわからなかった住民が11.4％もあり、防災無線が整備されていても、必ずしも防災無線の内容が住民に対して幅広く伝わっていなかったことが明かとなった。防災無線が聞かれなかった理由としてよく挙げられるのは、防災無線の電源を切っていた、防災無線の音量を下げていて聞こえにくかった、防災無線の電池が切れていた等の１）防災無線の受信機の扱いに関するものがある。また、その時間帯に職場で働いていたり、外出をしているような場合、自宅にいても防災無線のある部屋とは別の部屋にいたために聞こえない場合などのような、２）住民の物理的居場所の制約によるものもある。今回のように水害が発生する可能性がある場合には、防災無線の情報がよく聞き取れるような環境に身を置くことを住民の中に徹底する必要がある。

図2.2　20日当日午後３時過ぎから午後６時頃にかけての防災無線の認知率（N=316）

 

　水害当日の夕方頃、住民の心理状態がどのようなものであったかを示したのが図2.3である。「水害によって自宅が被害を受けるのではないかと非常に不安だった」住民が16.8％、「水害によって自宅が被害を受けるのではないかと多少不安だった」住民が24.4％いるように、ほぼ４割の住民が、水害の発生に対して不安を感じていることがわかる。この住民の心境は、自宅がある場所と円山川との位置関係によっても異なってくるといえるが（つまり、自宅が円山川とその堤防に近いほど、その不安感も高まるであろう）、この数値は、他の水害事例における住民調査の数値と比較してもやや高いといえる。例えば、同じく平成16年に発生した新潟県三条市、見附市、中之島町の水害における住民調査では、同じワーディングで質問した結果、「非常に不安」「多少不安」をあわせても不安を感じていた住民は３割程度であった。この住民の不安感の相対的高さは、水害常襲地域ともいえる豊岡市ならではの傾向であり、これまでの円山川の水害経験が経験していると考えることができる。しかしながら、それにしても「不安はそれほど感じなかった」住民も40.2％、「不安は全く感じなかった」住民も18.4％いることも看過すべきではない。自然災害の発生の中で、災害への対応行動を促進するためには、適度な不安感が必要であることはすでに指摘されている。不安感が全く存在しなければ対応行動が全くおこらないという形で疎外され、不安感が高すぎると諦めのような心理状態で対応行動が疎外されたり、パニック現象の発生のような形で対応行動が疎外されることがあるため、対応行動の促進のためには適度な不安感とその不安感への対応策が必要であるといえる。そういう意味では水害の発生に対して不安が発生しないという状況はあまり好ましくないといえる。

図2.3　水害当日午後３時から午後６時頃にかけての住民の心境（N=316）

 

　では、20日の水害当日に住民の中に不安が発生しなかった理由はどのようなものなのだろうか。不安を感じなかった住民（N=185）に対して複数回答で質問した結果を示したのが図2.4である。ここで問題となるのは、１）「未経験・未体験」、２）「正常化の偏見」、３）「経験の逆機能」の３つの側面である。まず、「未経験・未体験」というのは、それまで災害の経験がなかったために、災害の発生可能性や恐怖を全く感じ取ることができず、その結果、不安も感じることがなく、対応行動をとらなかったという現象である。この豊岡市ではこれまでも多量の降雨による円山川の氾濫により水害が発生しており、豊岡市民の多くは水害を経験している。そのため、「これまで水害を経験したことがなかったから」という回答は20％に過ぎなかった。全体から見て20％とはいえ、転居者や若年層からなると考えられるこの水害未経験者に対して、水害対策をどのように徹底していくかが非常に重要である。２つ目は「正常化の偏見」であるが、これは災害や大規模事故などに遭遇する人が、周囲の環境が突然大きく変化したとしても「それほどたいしたことにはならないはずだ」、「自分だけは大丈夫だ」と思い込もうとする自己防衛的心理が発生する現象である。このデータでは、「まさか川が決壊するとは思わなかったから」の84.3％の住民がこの正常化の偏見に該当する。また「まさか川の水が溢れるとは思わなかったから」の31.4％、「そのうち雨が止むだろうと思っていたから」の12.4％の住民もこれにあたる。この正常化の偏見は、水害において住民の避難行動を遅らせる要因となるため、この正常化の偏見を取り除くことのできる、災害情報の伝達がなされなければならない。そのためには、危険水位などの水位情報だけでなく、具体的な時間的間隔と空間的距離の予測を示した上で、水害の危険が迫っていることを知らせる必要があるだろう。水害常襲地域の住民においてさえも、この正常化の偏見は根強く発生していることを見逃してはならないだろう。そして３つ目に「経験の逆機能」である。これは今まで自分が経験して得た知識に照らし合わせて、自分だけの偏った経験で間違った判断を下してしまうことを意味する。例えばこのデータでいえば、「この程度の雨はこれまでにもあり、そのとき被害がなかったから」という48.1％の住民がこれにあたる。これまでの限られた災害の経験で、この程度であれば危険であるといった自分なりの知識を構築してしまうことにより、ケースによって全く異なってくるはずの災害に間違った対応をしてしまう可能性がある。それまで経験してきた知識や情報が、新しい災害に対して対応行動をとらせるのを遅らせる阻害要因として機能するのである。こうした住民の経験則も重要であるが、その経験則はケース・バイ・ケースで間違っている可能性もあることを、日頃の広報や訓練で教育する必要がある。

図2.4　水害当日、不安を感じなかった理由（N=185）

　また、「自宅は高台なので水が来ないと思ったから」の33.5％、「堤防や水門が整備されているので安心していたから」の23.2％も看過できない。整備された環境を絶対視して安心する心理、環境に対する過剰な信頼は、水害への対応行動を遅らせる要因にもなることを認識する必要がある。実際、今回の水害で円山川の堤防は決壊したのである。

図2.5　水害当日午後の時点で行った水害に対する準備状況（N=316）

 

　では、そのような心理状態の中で、住民は水害に対してどのような行動をとったのであろうか。水害当日の20日午後、住民が水害に備えて行った行動を複数回答で示したのが図2.5である。このグラフを見ると、「特になにもしていない」住民は21.2％で、残りの約８割の住民は何らかの対応行動をとっていることがわかる。その中でも多かったのが、「車を高台に避難させた」の40.8％、「家財を２階など高いところにあげた」の28.5％である。今回、ヒアリングを行った被災地域内に住む自治会長の50代男性(Ｙ氏－資料参照)は、自宅１階で定食屋を営んでおり、これまでの何度かの水害の被災経験から、水害で水かさが増す前にその１階の家財を２階に上げたという。彼の場合、水害により実際に１階はほぼ２ｍ近くまで水没している。彼は、こうした家財の安全を確保した後に、家族と一緒に２階に避難している。「家族を自宅の２階以上に避難させた」住民は19.9％である。そうしながら「テレビなどで気象情報を集めるようにしていた」住民が39.9％いた。このように、水害という自然災害には対応行動をとる時間が比較的ある。平成16年の新潟県の水害における調査結果では、住民の55.5％が対応行動を全くとっていないことと比較すると、今回のこの豊岡水害には、対応行動をとれる時間的余裕があったことがわかる。これは水害常襲地域であるために、これまでの経験からこれらの対応行動がなされている可能性が高い。避難勧告や避難指示までの時間的余裕、避難場所への距離が近く安全な場所である場合には、このような対応行動が的確にとられることは重要であるが、これらの家財道具や車を安全なところに避難させることに専念するあまり、自分や家族の安全が損なわれることがあっては本末転倒であることを忘れてはならないだろう。

 

避難勧告の認知

　水害において、住民が避難すべきかどうかを決定する一番の基準となるのが行政の出す避難勧告、避難指示である。今回の水害では20日午後６時５分、円山川河口の港地区と奈佐川上流域を除く市内全域に最初の避難勧告が発令されている。豊岡市の地域防災計画では、避難勧告の基準は「危険水位（6.5ｍ）を超え、なお上昇する見込みのとき」である。今回の水害で、実際に避難に関する情報を聞いたかどうか、その認知率を示したのが図2.6である。避難に関する情報を聞いていない住民は11.4％で比較的少ないことがわかる。避難勧告を聞いた住民が63.3％、避難指示を聞いた住民が61.7％いる。住民の約６割が避難勧告、避難指示を聞いているというのは、先ほどから比較対象として紹介している平成16年新潟水害の調査データにおける、避難勧告を聞かなかった住民の割合が６割であったことと比べると、非常に高い割合であることがわかる。

図2.6　避難勧告や避難指示発令の確認状況について(N=316)

 

　では、住民がそれぞれの情報を聞いた詳細について見てみよう。まず、避難勧告を聞いた住民200名の実態についてみると、最初に避難勧告を聞いた時間帯は図2.7のように、18時台が57.5％、19時台が25.0％とこの２時間で８割に達している。その後急速に減っているが、水害の避難勧告は素早く住民に伝わらなければ意味がないため、最初の避難勧告がどれだけ早く伝達されるかが勝負となる。また、その避難勧告をどういう媒体から聞いたか認知経路を示したのが図2.8である。このグラフからわかるように、82.0％の住民が同報無線の屋内受信機から聞いている。ここに同報無線を導入した豊岡市の防災対策の成果が現れているといえよう。また、同報無線の屋外スピーカーで聞いた住民が10.0％、NHKテレビから聞いた住民が8.0％、民放テレビで聞いた住民が5.0％であった。また町内会や消防団の人から直接聞いた住民も6.5％、近所の方、親戚・知人から直接聞いた住民も8.0％と、人から直接聞いた人も一定の割合存在する。知り合いの電話や携帯メールで知った住民も8.0％いるように、通信メディアの有効性も看過できない。

図2.7　避難勧告を最初に聞いた時間帯(N=200)

 

　その避難勧告を聞いたときの意識を示したのが図2.9であるが、「危険なので、すぐに避難しなくてはと思った」住民は20.5％で、すぐに避難をしようと考えた住民は２割程度であった。そして「危険なので、そのうち避難しようと思った」住民が14.0％、「危険なので、様子を見ようと思った」住民が38.0％と、危険を認知しても、そのうち避難しよう、様子を見ようと思った住民が52％と半数を超えている。「自分のところは危険ではないだろうと思った」住民も27.5％いて、危険を知らせ、避難行動を促すための避難勧告の効果があまり見られなかったことがわかる。

　それでは、続いて出された避難指示を聞いた住民の反応について考察する。午後７時13分、円山川右岸の梶原、上庄境、中庄境、本庄境、百合地、河谷、中谷の地域に出ていた避難勧告が、避難指示に切り替えられた。またその後７時24分には、円山川右岸の大篠岡、木内、駄坂、今森、江本にも避難指示が発令された。豊岡市住民がそれら避難指示を最初に聞いた時間帯を示したのが図2.10である。

 

図2.8　避難勧告を聞いた媒体（N=200）

 

図2.9　避難勧告を聞いたときの意識(N=200)

 

図2.10　避難指示を最初に聞いた時間帯（N=195）

 

　このグラフを見ると、19時台に避難指示を聞いた住民が49.2％、20時台に聞いた住民が26.7％いることがわかる。ここから今回の水害では、約半数の住民が18時台に避難勧告を聞き、19時台に避難指示を聞いている実態が明かとなった。続いて、その避難指示を聞いた媒体についてみると、図2.11のように同報無線の屋内受信機で避難指示を聞いた住民が80.5％と避難勧告とほぼ同じような傾向が見られた。

図2.11　避難指示を聞いた媒体 (N=195)

 

図2.12　避難指示を聞いたときの意識 (N=195)

　そして、避難指示を聞いた後の意識を示したのが図3.12である。「危険なので、すぐに避難しなくてはと思った」住民は26.7％で、すぐに避難をしようと考えた住民の割合は、避難勧告の時よりは少しだけ増加していることがわかる。続いて「危険なので、そのうち避難しようと思った」住民が15.9％、「危険なので、様子を見ようと思った」住民が32.8％と、危険を認知しても、そのうち避難しよう、様子を見ようと思いとどまっている住民が約半数いることがわかる。「自分のところは危険ではないだろうと思った」住民も23.1％いて、避難勧告よりも避難の緊急性の高い避難指示が出ても、その効果はあまり大きくなかったことが明かとなった。避難勧告を聞いたときの住民の心理的効果と、避難指示を聞いたときの住民の心理的効果には、今回の水害では大きな差が見られなかったのである。何らかの避難要請の情報を聞いた住民（N=57）に同じ質問をした結果も、上記の傾向とほぼ同じであった。

　本来、制度的には避難勧告よりも避難指示の方が緊急性が高く、危険を示すレベルが高い。避難指示が出た場合には素早く避難しなければならないにも関わらず、今回の水害では、なぜ避難指示が避難勧告と同じような効果しか持たなかったのだろうか。それは、住民の側にある避難勧告と避難指示に対する知識、態度に問題があったといえる。避難勧告と避難指示の違いについての住民の知識を示したのが図2.13である。これを見ると、避難勧告と避難指示の違いを「全く知らなかった」住民が20.7％、「あまり知らなかった」住民が40.1％、「言葉すら聞いたことがない」住民が4.0％と、知らなかった住民が６割を超えていることがわかる。「よく知っていた」8.2％と、「だいたい知っていた」27.1％を足しあわせても35.3％の住民しか、この避難に関する情報の違いを認識していなかったことが明かとなった。

図2.13　避難勧告と避難指示の違いについての知識（N=329）

 

図2.14　避難勧告と避難指示の違いについての認識(N=329)　択一回答

 

　続いて、住民がこの避難勧告と避難指示の違いをどのように認識していたかを示したのが、図2.14である。複数回答ではなく、択一回答であるが、結果をわかりやすくするために横帯グラフで示している。「避難勧告も避難指示も同じようなものだと思っていた」住民が50.8％と半数おり、「避難勧告の方が避難指示より重大な事態だと思っていた」と勘違いしている住民も32.2％いたことが明かとなった。また避難勧告、避難指示両者ともに法的な強制力はない。しかし「避難勧告は法的な強制力がなく、避難指示は強制力があると思った」住民が17.3％おり、反対に「避難勧告には法的な強制力があり、避難指示にはないと思っていた」住民も4.6％いた。このように、行政の側の防災計画で避難勧告や避難指示に関する細かい基準を作ったとしても、その避難勧告や避難指示にどのような意味があるかを住民が正確に認識していなければ、災害情報伝達の意味がなくなってしまう。災害で伝達される災害情報がどのような意味を持ち、どのような対応行動をとるべきなのか、避難勧告や避難指示に関する住民の啓発、教育のための広報活動がさらに必要である。

(福田充)

 

３．避難　　

3.1　避難率と当初の行動

次に避難の実態を見よう。今回の調査によると、台風23号において、豊岡市で避難した人は32.9％であった（図3.1）。この数字は、公的場所に避難した人が市民全体の１割程度(3753人)であることに比べると高いが、危険地域にもかかわらず、多くの人が避難していなかったことがわかる。

そして、増水してきたときの行動をみても、避難行動は全体として緩慢であったといえる。まず、水が迫ってきたときの最初の行動として、「避難所に避難した」人は15％に過ぎず、「近所や親戚・知人宅に避難した」人も8.9％、「近所のビルの高い会や高台にある建物の中に避難した」人も1.6％に過ぎない。最も多くの回答としては、「そのときに居た建物の２階以上にあがった」という人が39.6％で最も多かった（図3.2）。そして、最終的にも、５割強の人が自宅にとどまっている（図3.3）。

 

図3.1　水害当日の避難行動（N=329）

 

図3.2　水が迫ってきたときの最初の行動（N=329）

 

図3.3　水が迫ってきたときの２番目にとった行動（N=329）

 

3.2　避難しなかった人の実態

今回の水害では、多くの人が、まず２階に避難し、自宅にとどまっている（前節参照）。その結果として、当日避難しなかった／避難できなかった人のうち、半数以上の人が浸水して家に閉じ込められている（図3.4）。

避難しなかった理由としては「突然水が襲ってきて避難する余裕がなかったから」とやむを得ず避難できなかったという人も３割程度いる。しかし「いざとなれば、二階ににげればなんとかなるとおもったから」という人が約半数、「避難するほうが危険だとおもったから」という人が４割程度、そして「高台なので浸水しない」という人が３割程度と、自分の意志で避難しないことを決めた人がかなりいた（図3.5）。　

しかしその結果として、「浸水のために何日か孤立してしまった」という人が、避難しなかった人の約４割にまで達したのである（図3.6）。

　

 

 

 

 

 

 

 

 

　

 

 

 

 

図3.4　浸水して家に閉じ込められたかどうか

（N=212, 避難しなかった／避難できなかった人のみ）

 

 

 

図3.5　当日、避難できなかった理由

（N=212, 避難しなかった／避難できなかった人のみ）

 

 

図3.6　今回の避難であてはまること（N=316）

 

3.3　避難行動の実態

(1)避難した契機と避難時刻、避難するまでにかかった時間

本調査では、避難したきっかけとしては、５割以上の人が「避難勧告・避難指示を聞いたから」と答えている。次いで33％の人が「家族や近所の人に勧められて」、24％の人が「同報無線を聞いたので」と答えている。これも、さまざまな方法で避難勧告・避難指示を聞いたことを表しているといえる（図3.7）。避難勧告・避難指示を聞いたと答えた人の８割近くの人が７時台にこれを聞いており（問10の付問参照）、また実際に、多くの人が７時台に避難している（図3.8）。

　本調査において、全体の避難率は3割程度ではあるが、実際に避難した人のうち非常に多くの人が、避難勧告・避難指示が避難のきっかけであったという結果がでている。ここから、早い段階での避難勧告・避難指示の伝達が、住民の避難行動を促すことに非常に効果があったと評価することができる。

　付問2－1によれば、この地域で浸水が本格化したのは21時以降と考えられるが、多くの人が避難行動をとったのは19時前後であった。この時間帯には、浸水の量はほとんどなかったと考えられる。そのためなのか、避難しようと決心してから外に出るまでに30分から60分程度とかなりの時間をかけた人が多い。（表3.1）避難の初動は緩慢で、緊迫感は薄いようであった。

 

 

 

 

 

図3.7 避難したきっかけ（N=104）

図3.8 避難した時刻（N=104）

 

 

 

 

表3.1 避難した時刻と避難のため外に出るまでに要した時間（N=104）

 

(2)避難手段と避難所までの時間・距離

本調査によると、避難した人のうちでは、７割程度の人が車で避難をしている（図3.9）。これは、「車を避難させる」という意味もある。しかし、避難した人の多くが、避難勧告や避難指示を聞いて、７時前後に避難している。そのため、道路の浸水がほとんどなく、車で避難することが可能であった、というのが実態であろう（表3.2）。

豊岡市の今回のケースでは、避難の多くが決壊前の避難勧告や避難指示に基づくものであった。その結果、出水前の早い段階での避難が可能となり、避難時の危険性は高くなかった。そして避難を開始してからは、比較的近距離に時間をあまりかけずに避難している人が多い（表3.3）。

図3.9　避難形態（N=104）

 

表3.2　避難形態と水量（N=104）

 

 

表3.3　避難時間と避難距離（避難形態別）

 

 

3.4　地域特性を加味した災害教育を

豊岡市で、避難できず、閉じ込められた人が多かったという結果（3.2参照）は、豊岡市と円山川の特性に大きく依存している。円山川は下流域において川の傾度が極めて低いため、風のないときには川面があたかも湖面のような様相となり、満潮時には、10数キロ上流域まで海水が入りこむほどである。そうした円山川下流域にある豊岡市では、低平地であるため、氾濫した大量の水が長い時間ひかなかった。そのために、多くの人が自宅の２階やマンションの高層階に閉じ込められる結果となったのである。

またすでにみたように、出水がおきる前に、早いうちに車で避難行動をした人が多かった。通常、豪雨時においては、避難経路が浸水する可能性もあり、車での避難は危険である。しかし豊岡市の場合は、市の上流域での降水により、円山川の水位が徐々に上昇して氾濫が起きることが多い。それゆえに、破堤前の早い段階であれば、車の避難も一概に危険とはいえないかもしれない。

いずれにせよ居住地によって、地理的特性や災害の特性が異なり、適切な避難行動も異なる。居住地の地理的特性や災害の特性を、十分に住民が認識したうえで、適切な避難行動に結びつけられるようにすることが重要であろう。

 

3.5  災害弱者の避難援助

本調査では、「浸水が始まった頃、あなたの近所には、１人で避難するのが困難な人(高齢者や病人等)がいましたか。」と近所の災害弱者の存在を聞いたところ、36.2％の人が近所にそのような人がいると答えている（図3.10）。だが、「一緒に避難した」という人は11.4％、「避難するように声をかけた」という人は25.4％と、避難の援助を行った人は非常に少数であった。「何かしたかったが時間的に余裕がなかった」という人が15.8％「近所のほかの人が支援したので何もしなかった」という人が21.9％である（図3.11）。

　これは、災害弱者が避難する際の避難を援助する仕組み、ないしは、そのようなことを促すような地域の日ごろからの結びつきを深めるような仕組みが必要であることをあらわしている。

 

 

 

 

 

 

図3.10　災害弱者（N=316）

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

図3.11　災害弱者（近所に災害弱者がいると答えた人；N=114）

 

(関谷直也)

 

 

 

４．情報ニーズと伝達メディア

情報ニーズ

　人々は、この水害において、どのような情報を求めたのか。また、その情報ニーズは充たされたのであろうか。

　まず、この水害全体の情報ニーズについて質問したところ（問27、複数回答）、最も多かった回答が「川の水位に関する情報」（71.5％）で、以下、「越水や堤防の決壊情報」（67.1％）、「どの地域が浸水しているかについての情報」（63.0％）、「現在の降雨量・今後の雨の見通し」(55.7％)、「自分の住む地域が大丈夫かどうかという災害予測情報」（51.3％）の順であった（表4.1）。このようなことから、災害発生前および発生時における水位や雨量といった災害因に関わる数値や被害および被害予測に関する情報ニーズが高かったことがわかる。また、次いで、水害後の「ライフラインに関する情報」（41.1％）や「食事や風呂などの生活情報」（30.1％）などのニーズも高かった。これらの情報に対して、避難に関する情報や安否情報などは、この災害では、相対的にそのニーズが少なかったようである。

 

表4.1　情報ニーズならびにニーズを満たさなかった情報（％）〔Ｍ.Ａ.〕[Ｎ＝316]

回答選択肢

欲しかった情報

十分に得られなかった情報

川の水位に関する情報

71.5

53.5

越水や堤防の決壊情報

67.1

52.2

各種河川情報

41.1

35.4

どの地域が浸水しているかについての情報

63.0

52.8

現在の降雨量・今後の雨の見通し

55.7

40.2

自分の家族が避難すべきかどうかの情報

22.8

15.5

避難勧告・避難指示

29.1

12.0

自分の住む地域が大丈夫かどうかという災害予測情報

51.3

35.1

水害時に何を注意して行動したらよいかの指示

21.5

14.2

自分の住む地域の被害情報

46.5

37.0

家族・知人の安否情報

18.7

13.0

避難場所・避難方法などの避難に関する情報

24.1

18.7

道路・鉄道などの交通情報

26.6

19.0

ライフライン（電気･ガス･水道･電話など）に関する情報

41.1

34.5

食事の配給や風呂のサービスなどの生活情報

30.1

21.5

その他

5.1

2.8

 

　それでは、これらの情報ニーズは充たされたのであろうか。「十分に得ることができなかった情報」について質問したところ（問28、複数回答）、表4.1のような結果となった。概ね、情報ニーズが高ければ高いほど、その情報ニーズが充たされなかったと回答した人も多いという傾向にあるようだ

 

役に立ったメディア

次に、この災害時において、人々は、どのメディアが役に立ったと評価しているのだろうか。

まず、災害当日の情報入手に役に立ったメディアについて尋ねたところ（問29、複数回答）、回答者数が最も多かったものは、「同報（防災）無線の戸別受信機」（63.9％）で、次に多い「ＮＨＫテレビ」（33.9％）と、30％近く差が出ている（図4.1）。これは、災害当日は、豊岡市が市の状況や避難に関する情報を早い時期から放送していたことや、ＮＨＫや民間放送などは、もともと対象とする地域が広く、対象とする人の数も多いため、放送の内容が広域的、一般的なものになりやすく、豊岡市に関する詳細な情報だけを伝えるものではないため、豊岡市が豊岡市民を対象に、直接、速やかに情報を伝える「同報無線の戸別受信機」が役に立ったという回答が多かったと考えられる。同じ「同報無線」でも「屋外拡声器」を回答した人は少なかった（8.9％）。これは、人が屋内にいる場合や風雨が強い場合、屋外拡声器からの放送は聞こえにくいことの表れであろう。また、「電話・メール」と回答した人の割合が「ＮＨＫテレビ」と回答した人と同じくらいの割合を占めている（32.0％）。

このようなことから、水害当日、人々が役に立ったと評価しているメディアは、市から発表される詳細な情報は「同報無線の戸別受信機」、マス・メディアの情報に関しては、停電などがない状況では「ラジオ」よりも「テレビ」、個人的な情報のやりとりは、「電話･メール」に依存する人が多いことがわかる。

図4.1　災害当日の情報収集に役立った手段（％）〔Ｍ.Ａ.〕[Ｎ＝316]

 

次に、水害の数日後（復旧期）の情報入手に役に立ったメディアについて尋ねたところ（問30）、最も回答者が多かったものは、水害当日と同じく「同報無線の戸別受信機」で全体の46.5％だったが、水害当日は、30％以上の差のあった「ＮＨＫテレビ」が45.6％と、「同報無線の戸別受信機」と回答した人とほぼ同じ割合を占めた（図4.2）。また、マス･メディアでは、水害当日は回答者の割合が低かった新聞が、数日後では25.6％を占めている。そして、「電話･メール」に加え、「直接の会話」が22.5％という数値になっている。

まず、「同報無線の戸別受信機」を回答した人が減り、「テレビ」と回答した人が増えた理由は、水害当日の避難勧告・避難指示などといった市が発表する緊急性の高い情報が多い時期は、市が住民に直接情報を伝える「同報無線」が何よりも有効な手段になるが、災害発生から時間がたって復旧期になると、緊急性の高い情報が比較的少なって、説得性のある詳細な情報へのニーズが高くなることなどにより、「テレビ」への依存が高くなっていくわけである。加えて、災害の復旧期は、水・食料・衣類といった物資や掃除・かたづけなどに使う器具やゴミ処理といった生活情報のニーズが高くなる。このような情報は、一過性（見逃し・聞き逃し）が高く、確認が難しい放送よりも、「新聞」などの文書情報が有効になる場合が多い。「新聞」の回答が増えた理由は、このようなメディアの特性にあると考えられる。また、生活情報は、町・丁といった市町村よりも小さい単位での情報ニーズが高くなり、例えば、物資や水がどこにあるとか、掃除に必要なものがどこに売っているかといった情報は、放送などよりも近所の人や知人などの会話から得ることが多い。このようなことが「直接の会話」の回答が多くしている理由であると考えられる。

図4.2　水害数日後の情報収集に役に立ったメディア（％）〔Ｍ.Ａ.〕[Ｎ＝316]

 

情報の緊迫感

豊岡市は、避難指示・避難勧告をはじめとする避難に関する情報を何度か発表したが、豊岡市の住民は、これらの情報を、どのメディアから得たのだろうか。また、情報を得たとき、その情報をどのように受け取ったのであろうか（問31）。

まず、市の同報無線について尋ねたところ、全体の約85％の人が、市が発表した避難指示・避難勧告などを市の同報無線から得たと回答している。ただし、その情報を聞いて「緊迫性を感じた」と回答した人が40.2％、「緊迫性を感じなかった」と回答した人が44.9％と、市の同報無線から情報を得た人の半数が「緊迫性を感じなかった」と評価している（図4.3）。

図4.3　避難指示・避難勧告を聞いたときの切迫感〔同報無線〕（％）[Ｎ＝316]

 

次に、コミュニティＦＭについて尋ねたところ、コミュニティＦＭを聞かなかったと回答した人が88.6％を占めていた（図5.4）。つまり、コミュニティＦＭへの接触率は少なかったわけである。コミュニティＦＭから避難指示・避難勧告を聞いたと回答した人に、切迫感の有無を聞いたところ、切迫性を感じた人と感じなかった人の割合が、ほぼ半数ずつという回答だった。

同様に、一般のテレビ･ラジオについて尋ねたところ、テレビ･ラジオから避難指示・避難勧告を見聞きしたと回答した人は半数以上を占めていたが、切迫感の有無について尋ねたところ、やはり、切迫性を感じた人と感じなかった人の割合が、ほぼ半数ずつという結果が出た。

　このようなことから、このアンケートの結果を見た限りでは、避難指示・避難勧告を聞いた人は、その情報を入手したメディアの違いに関わらず、切迫性を感じた人と感じなかった人の割合は、ほぼ半々だったということになる。

 

 

図4.4　避難指示・避難勧告を聞いたときの切迫感〔コミュニティＦＭ〕（％）[Ｎ＝316]

 

図4.5　避難指示・避難勧告を聞いたときの切迫感〔テレビ･ラジオ〕（％）[Ｎ＝316]

 

報道評価

では、この台風23号におけるマス･メディアの報道を、豊岡市の住民はどのように評価したのであろうか。

表5.2　マス･メディアの報道に関する評価（Ｎ＝316）〔Ｍ.Ａ.〕[％]

川があふれたり決壊したことなどを、いち早く、詳細に伝えてほしかった。

52.2

避難勧告について、いち早く、詳細に伝えてほしかった。

33.5

被災地域外向けの放送ではなく、被災者に役に立つ情報を流してほしかった。

54.7

直後に起った「新潟県中越地震」のことばかり報道され不公平な気がした。

33.5

テレビは、テロップだけでは切迫感があまりないので工夫してほしい。

9.5

安全な避難方法や身の守り方など具体的に伝えてほしかった。

12.3

大雨･洪水警報の発表だけではなく予想される事態についても伝えてほしかった。

44.9

同じ台風被災地でも、自分の住む地域の情報をもっと伝えてほしかった。

13.0

被害映像が多くて、あまりテレビを見たくなかった。

2.2

コミュニティＦＭはとても役に立った。

1.9

被害の状況だけではなく、被災者を励ます言葉も伝えてほしかった。

6.3

復旧活動の時期は、新聞などの文書の情報が役に立った

17.1

その他

9.8

無回答

3.8

 

マス･メディアの報道の評価について尋ねたところ（問32、複数回答）、最も多かった回答は、「被災地域外向けの放送ではなく、被災者に役に立つ情報を流してほしかった」（54.7％）であった（表5.2）。この災害だけでなく、マス・メディアの報道は、もともと対象とする人が多く、地域も広いことから、伝達内容も一般的になりやすく、特に、テレビは、被害状況を、視聴者が一見してわかるような画像が中心となる報道が多く、そのため、取り上げられる画像も、河川の決壊場所、浸水のひどい場所、建造物の被害が著しい場所といった、言わば「絵的に派手」なものが多くなりやすい。そのようなことが、この回答に反映されているのではないかと考えられる。

次いで回答者が多かったものは、情報ニーズの質問でも回答者が多かった「川があふれたり決壊したことなどを、いち早く、詳細に伝えてほしかった」で、52.2％を占めていた。そして、「大雨･洪水警報の発表だけではなく予想される事態についても伝えてほしかった」という回答も、44.9％と比較的高い数値を占めていた。これは、単に警報を出すだけではなく、その警報が何を意味するかを解説する必要があることを示しているだろう。そして、「避難勧告について、いち早く、詳細に伝えてほしかった」と回答した人と「直後に起った『新潟県中越地震』のことばかり報道され不公平な気がした」と回答した人とが、同じ割合を占めていた（33.5％）。台風23号が上陸し日本を横断した3日後に「新潟県中越地震」が発生したため、報道の対象も、人々の関心も、「新潟県中越地震」に集まってしまい、豊岡市をはじめとする台風23号についての印象が一般的に薄らいでしまった。大きな災害が続くことは確率的には少ないとはいえ、今後も、十分に起りうることである。限られた時間・限られた紙面で何もかも取り上げることは難しいことではあるが、災害が続いた場合、また、被災範囲が広い場合は、特定の災害、特定の被災地に偏らない報道とその工夫が求められているように思える。

(中森広道)

５．通信の問題

　災害時はいつも電話の混乱が起きるものであるが、災害当日の各通信手段のつながり具合をたずねた。まず固定電だが、40.8％の人が「つながりにくく、全く使えなかった」としている。しかしこれは必ずしも輻輳によるものばかりではない。というのは全体の44.3％の人が、電話が水没して使えなくなった、と答えているからである。また携帯電話音声のつながり具合を見ると、つながりにくく全く利用できなかった、とした人は利用しようとした人の16.7％であった。確かに携帯電話は輻輳していたので、固定電話も輻輳していたと考えられるが、全体的に輻輳の程度は、他の災害よりも軽微であったといえるだろう。

　そうした中で、もっとも疎通がよかったのは携帯メールであった。つながりにくく、全く使えなかった人は利用しようとした人の6.5％にとどまった。

 

図5.1 水害当日の疎通程度(利用しようとした人のうち)

 

図5.2 通信メディアの問題発生率(％は全体にしめる割合)

 

　つぎに通信メディアでどのような問題が発生したかをたずねた。この結果、水害時には多くの固定電話が１階にあるために水没して使えなくなるのに対して、携帯電話は持ち運べるために比較的に水没しにくいといのである。すなわち、携帯電話が水没したのは全体の5.1％、携帯電話を利用する人(244人)のうち6.6％であった。水害時には持ち運べる携帯電話がライフラインの主役となるのである。

　しかしそうした携帯電話にも弱点がある。それは充電の問題である。今回停電を経験した人は全体の66.3％いたが、充電できずに携帯電話が使えなくなった人が全体の33.5％に達したのである。今回、停電時に携帯電話をどう充電するか、という問題があらためて浮き彫りになった。

 

図5.3事業者別の携帯音声疎通度

 

図5.4事業者別の携帯メール疎通度

 

　次に事業者別に携帯電話音声と携帯メールの疎通状況をみてみよう。問題なく利用できたという人をみると、携帯電話音声、携帯メールともに利用者の多いドコモが少なく、ついでａｕ、ボーダフォンの順に多くなっている(つながりやすくなっている)ことがわかる。しかし全く使えなかった人をみるといずれもａｕｔが少なくも比較的つながりやすくなっている。ここで注目されるのはドコモがパケットの別制御によって、メールがつながりやすくなっているか、という点である。携帯音声では17.7％が全く使えないとしたのに対してメールでは6.8％になっており、若干の効果があるともいえるしかし「全く使えない」と「つながりにくい」をあわせると、つながりやすさの順位は、ボーダフォン＞au＞ドコモという順位で、音声もメールも変わらない。今回は、別制御の効果が若干みられるが、それほど顕著なものではない、といえる。これは、音声の輻輳が、今回はそれほど激しくなかったからなのかもしれない。

　一方、「テレビ・ラジオが使えなかったり、電話や携帯電話が使えなくなって、周りの状況が分からず、また誰にも連絡でできなくなって、情報的に孤立したことがあったか」をたずねたところ、42.4％がそのような状態だったと答えている。

図5.5　情報的に孤立したことがあったか

　災害時ら電話が使えなくなったとき、もっとも困る事の１つが家族や知人の安否がわからないことである。そこで「水害当日、家族や知人と連絡がとれず、安否が心配になるようなことがあったか」をたずねたところ、39.6％の人が「連絡が取れずに心配だった」と答えている。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　図5.6　安否がわからず心配したか

　輻輳時に安否伝達に役立つのが、災害用伝言ダイヤル(１７１)やｉモード災害用伝言板といった災害用の伝言サービスである。しかし今回それを使った人は１７１が0.6％、ｉモード災害用伝言板が0.3％と、極めて少数であった。

表5.1　災害用伝言サービスの利用率

　

使った

使わなかった

災害用伝言ダイヤル

0.6

99.4

ｉモード災害用伝言板

0.3

99.4

 

 

図5.7　災害用伝言ダイヤル(１７１)の知名度

　　利用率が少なかった原因は、その知名度の低さにある。そうしたサービスについて災害前に「聞いたこともなかった」とした人は災害用伝言ダイヤル(１７１)で63.6％、ｉモード災害用伝言板で78.2％に達した。しかもその知名度が年を経てもあまり変化していないことが問題である。近年の災害放送では、一時より取り上げなくなったことがその一因であるとおもわれる。

 

図5.8　ｉモード災害用伝言板の知名度

 

　他方、近年災害情報をメールで配信するサービスが、各自治体で行われているが、もしそのような仕組みが豊岡市にあったら利用したいかをたずねた。その結果51.9％と半数以上の人がそうしたサービスを利用したいと答えている。水害では川の水位や避難勧告といった行政からの情報が、避難に重要なため、こうしたサービスへのニーズも高いのであろう。

 

図5.9　メールによる防災情報配信サービスへの要望

(中村功)

 

 

調査票