２．新潟・福島水害と情報伝達の問題

廣井脩　田中淳　中村功　中森広道

　福田充　関谷直也　森岡千穂

１．災害概要

　2004年７月12日夜から降り始めた雨は、13日朝から新潟県中部(長岡・三条地区)から福島県（会津地方）にかけて、記録的な集中豪雨となった。新潟県栃尾市では８時台に時間降雨量が39�oになり、それから13時台まで６時間にわたって30�o以上の大雨が降り続いた。結局、13日の総雨量は、新潟県栃尾市で421�o、長岡市225�o、三条市208�o、福島県只見町325�oに達した。

　　　　　　　　　　図1.１　７月１３日栃尾市(気象庁)の雨量(単位�o)

　この豪雨をもたらしたのは、13日朝から当該地域に発生した「にんじん状雲(テーパリング・クラウド)」である。「にんじん状雲」は、風上側に向かって次第に細くなる、にんじんのような形をしており、発達した積乱雲が同一地域で次々に発生しては消滅するため、狭い地域に激しい雨を長時間降らせる。現在の技術では、その発生を事前に予測することは困難である。

　この豪雨により、信濃川水系の５河川(五十嵐川、刈谷田川、能代川、猿橋川、中之島川)の１１箇所が決壊して水害となり、また各地で土砂崩れも発生した。

　その結果、死者１６名(新潟15福島県１)、ケガ４名(新潟３、福島１)、家屋の全壊70棟(新潟県)、半壊５３５４棟(新潟県)、一部破損９４棟(新潟県)等の、大きな被害をもたらすことになった。

　表1.1　被害概要

	人的被害				住宅被害(棟)
	死者	行方不明	重傷	軽症	全壊	半壊	一部損	浸水 床上　　　　床下
福島県	1		1					8	90
新潟県	15		2	1	70	5,354	94	2,141	6,118
合計	16	0	3	1	70	5,354	94	2,149	6,208

消防庁調べ

1.2　調査の概要

　聞き取り調査は、三条市役所、見附市役所、中之島町役場、新潟県三条土木事務所(河川管理者)、燕三条エフエム、および被災住民を対象に行った。

　他方、我々は文部科学省の資金で三条市、見附市、中之島町では、床上浸水のあった地区の住民に対して以下のようなアンケート調査を行っている(以下「東京大学調査」とする)。この調査対象は900名、回収率は７１％であった。本論では通信の部分を中心にその結果を紹介する。(詳細は東京大学情報学環調査研究紀要2005年３月を参照)

　　表　1.2　アンケート調査概要(東京大学調査)

1.　調査地域

三条市、見附市、中之島町のうち、今回の豪雨災害で、床上浸水被害を受けた町丁

2.　調査対象者

20歳以上の男女900人　(三条市450人、見附市300人、中之島町150人)

3.　抽出法

二段無作為抽出法

4.　調査方法

個別面接聴取法

5.　調査期間

平成16年10月1日(金)〜10月12日(火)

6.　回収数・率

639件　71%　(三条市320件(%)、見附市209件(70%)、中之島町110件(73%)

２．自治体の対応−聞き取り調査から−　

2.1避難勧告のタイミング

　市町村がより早い段階で避難勧告を出せば、住民の避難がスムーズになり、犠牲者を減らすことができる。ところが、水害の模様を伝える新聞各紙によると、避難勧告の発令が遅れたことが大きな問題として取り上げられている。たとえば７月15日付の読売新聞によると「堤防決壊後、避難勧告　新潟豪雨死者４人の三条市」という見出しで、決壊した五十嵐川左岸に避難勧告が出たのは決壊後のことだった、と報じている。また同記事によると「決壊後、濁流が嵐南地区の住宅街に一気に押し寄せ瞬く間にほぼ全世帯の約１万５千世帯が冠水」したという。一方、朝日新聞７月15日では「明暗分けた避難勧告　決壊直前…．犠牲者／素早く発令…．無事」として、発令の早かった見附市では犠牲者がいなかったが発令の遅れた中之島で犠牲者が出たと、「勧告の遅れが、その後の明暗を分けた」としている。このように避難勧告の発令が遅かったことが今回の問題だったのであろうか。もしそうだとしたら、それはなぜだったのだろうか。

　まず決壊の時刻から確認しよう。河川を管理する県および国土交通省の資料によると、三条市の五十嵐川左岸が決壊したのは13日の13時７分、中之島町の刈谷田川左岸が13時頃、そして見附市の刈谷田川右岸では14時20分である。一方避難勧告は、各市への聞き取りによると、三条市では10時10分、11時、11時40分と断続的に３回出され、中之島町では12時41分、そして見附市では11時７分に出している。たしかに中之島町では決壊直前だが、いずれも決壊前に出していることになる。また被災者の話によると、犠牲者が多く出た三条市中心部において、決壊のために急に水かさが増してきたのは、決壊後１時間から２時間後のことであった。「一気」とか「瞬く間」という表現そのものがあいまいで、記事としてどうか、と思うが、それにしてもこれらの記事は、事実と異なるところがあるようである。すなわち、三条市について言えば、避難勧告が11時40分だったとしても、それは決壊の１時間半ほど前だし、多くの犠牲者を出した市街地が水没する３時間ほど前のことだったからである。結果だけからいえば、この発令時刻はそれほど遅かったわけではないといえるのではないだろうか。

　表2.1　避難勧告のタイミングときっかけ

	避難勧告	きっかけ	決壊時刻
三条市	10時10分 11時 11時40分	欠壊・漏水　水位・ダム 越水、水位、ダム、内水 内水	13時07分
中之島町	12時41分	越水　(市長出張)	13時
見附市	11時７分	水位、ダム、ｳｴｻﾞｰﾆｭｰｽ	14時20分

�@気象情報は生かされたか

　では三条市について避難勧告発令に至る様子を詳しく見てみよう。13日朝から本格的に降り出した雨だが、新潟地方気象台では６時29分に三条地域に大雨洪水警報を発令している。気象台から新潟県に送られ、そこから市町村にＦＡＸでおくられる。気象台では８時21分にも大雨洪水警報を出したが、これは事態がより深刻になったため、これまでの警報に「重要変更」を加えたものだった。ここでは「過去数年間で最も土砂災害の危険が高まっています。」と土砂災害への危険を呼びかけ、同時に２４時間の予想雨量が280�oになるとしている。気象庁では、2004年３月から、特に警戒が必要な事態になったときに、関係機関に送る情報に「重要変更！」と特記して、注意を促すようになった。これは警報より上の「スーパー警報」にあたるものといえる。今回それが出されたのである。また８時20分には、記録的な降雨を実際に観測したときに出す「記録的短時間大雨情報」も出している。県では前者の警報については市町村にファックス送信しているが、記録的短時間大雨情報については送信していないようであった。さらに気象台では11時30分に「継続」の形で再度、三条地域に大雨洪水警報を出している。ここでは「浸水・洪水」への警戒を追加している。これまで土砂災害を意識していた気象台は、午前中の段階で洪水にも警戒を呼びかけたのである。

　一方三条市では、これらの警報が出ていたことを知らなかったと言っている。市ではファックスではなく、そうした重要な情報は、電話で直接言ってもらいたい、としている。(消防庁・内閣府・国土交通省・気象庁による調査資料−以下「関係省庁資料」)結局、気象台の危機感やそれに伴う重要情報は、市の判断には生かされなかったようである。こうした危機的な状況では、ファックスやコンピュータではなく、予報官がもっている今後の見通しや危機感を、直接電話で自治体の担当者に伝えることが大事なのではないだろうか。自治体と気象台のホットラインの設置や、日頃の人的交流を通じて、気軽に相談・助言ができる体制が必要であろう。

�A河川情報は生かされたか

　では避難勧告を出したときの判断はどうなされたのか。１回目の勧告は10時10分に出されたが、その対象地域は実際に決壊した場所より上流の右岸(篭場、中新、西大崎)と左岸の一部(曲渕１丁目)である。聞き取りによると、発令のきっかけは基本的には五十嵐川の水位上昇の情報と、上流の笠堀ダムの「但し書き操作」の情報であるという。また「関係省庁資料」によると篭場地区で堤防法面が欠壊しているという情報と、曲渕２丁目で堤防から漏水している情報もあったという。避難勧告対象地区からすると最後の提の欠壊や漏水情報が決め手になっているようである。

　表2.2　三条市の避難勧告発令時刻

	時刻	避難勧告対象地域　()内は川の左右	地域の特徴	世帯数
１	10時10分	五十嵐川提外地、篭場(右)、中新(右)　西大崎1-3(右)　曲渕２(左)	決壊場所より上流の右岸と左岸一部	2300
２	11時00分	三竹１(右)、東新保(左)、曲渕1､3(左)、月岡1-4(左)、諏訪1-3(左)	決壊場所付近の両岸	2239
３	11時40分	島田1-3(左下流)、大野畑(信濃川沿)、北四日町(左)、南四日町1-4(左)、西四日町1-4、由利(左信濃川との合流部)、条南町(左)、桜木町(左)、西本成寺1-2(左)、直江町1-4(信濃川低地)、北新保1-2(左)、南新保(左)	左岸水没地域と信濃川付近の低地	6016

　　水位については、市の観測所が篭場、一新橋、島田川吐口の３箇所ある。そのうち島田川吐口にはテレメーターがあり、市役所でリアルタイムに水位を把握している。島田川吐口では警戒水位が9.2メートルとされているが、13日の10時には10.4メートルとなり、警戒水位を超えている。

　一方ダムの「但し書き操作」とは貯水量が満水に近づき、流入量と放流量が同じになるように操作することである。ダムはこの時点で調整機能を失う(「死ぬ」)ことになる。五十嵐川を管理する新潟県の三条土木事務所によると、９時３２分にダムの「但し書き操作」に入ったが、その１時間ほど前に「笠堀ダムです。ただし書き操作の１時間前予告をします。９時40分から開始しますのでおしらせします。」という情報を三条市役所に通知している。県では市役所について、これを８時47分に着信確認している。

　またそれに先立ち三条土木事務所では、大雨による水位の急上昇で、８時５分に水防警報を出し、三条市、下田村の土木課にファックスを送った。さらに電話をして受信の確認をとっている(三条市８時１５分)。さらに８時４５分に水防警報第二号を出し「越水の恐れ」を加えた。通常は１時間に１回ごとに水位計のデータが更新されているが、急激な水位上昇にあわせて、当日は３０分ごとに更新していた。ある職員によると、当時相当危ないとは感じていたが、ダムもあるし、70年以上も大水害にはなっていないので(前回の五十嵐川の破堤は大正15年)、それほど深刻には考えなかった。そう感じたのは、川の巡視から無線で状況が入ってきたものの、実際に川を見ていなかったためかもしれない、という。

　第二回目の避難勧告は11時になされたが、市によると、きっかけは水位の上昇と、ダムの放流量が増えていたためであるという。また「関係省庁資料」によると、三竹地区で越水が確認されたこともある。また過去の(内水による)浸水の経験から嵐南地区の信越線東側にも避難勧告を出したという。

　第三回目の避難勧告は11時40分だが、これは河川の決壊ではなく、内水による浸水を想定して、嵐南地区全域に出したという。この地域は下水道が未整備で、水がたまりやすく、五十嵐川の水位が上がると排水ができなくなって、しばしば浸水するという。それに対して五十嵐川右岸の地域は下水道が整備されているために、浸水があってもたいしたことはないという。

　河川情報の活用状況をまとめると、水位に関しては主に市の観測点(特にテレメータ)を注目しており、県の２箇所の水位観測所の情報はほとんど生かされていない。県の水位は通常１時間ごと(当時は30分ごと)の観測でタイムラグがあるし、インターネットwebの情報なので、検索の手間が必要なことが原因であろう。また五十嵐川には水防団参集の基準となる警戒水位はあったものの、溢水の危険を示す危険水位や、計画高水位はなかった。一方ダムの放流情報については河川管理者から流され、判断材料に生かされている。市の担当者は「ただし書き操作」開始後２時間後くらいに市内の水位が急上昇すると話しており、このあたりのコミュニケーションは適切だったようである。このようにみると河川情報はある程度生かされたといえるだろう。

　ただし、結果としては決壊前に、嵐南地区に避難勧告を出したが、それは、河川の決壊を想定したものではなかった点に問題が残る。雨量、水位、そして越水の情報を総合すれば、河川の決壊を想定して、より早く、より広い地域に避難勧告を出すことが望ましかった。８０年以上にわたって決壊がなく、ダムもできたので、関係者はまさか五十嵐川が決壊するとは思わなかったようだが、より適切な判断には次のようなことが必要であろう。

１．雨量・水位などについて、避難勧告のための具体的な基準を設定すること。たとえば三条市の地域防災計画では避難勧告発令基準として、「河川が警戒水位を突破し、洪水のおそれがあるとき」とある。しかし、どのような場合に「洪水のおそれがある」と判断するのか、具体的な基準がない。具体的な基準があれば、市長が不在の時でも迅速な発令ができる。それには、警戒水位の１ランク上の「危険水位」を設定し、発令基準とするのも一案である。また名古屋市のように、危険水位（計画高水位）到達後の予想雨量が30�oを越える場合などと、予想降雨量を追加するのもよいだろう。

　　　　表2.3　名古屋市の避難勧告発令基準

●　川から水があふれたり堤防が決壊したりするような洪水の危険があるとき
　　　（水位が計画高水位に達し、かつ、以降１時間の予想雨量が３０�_を超える場合）
●　堤防の決壊などを防ぐため、庄内川、矢田川、新川に排水するポンプの運転を停止しようとするとき　　　（ポンプを止める１時間前）
●　雨で、がけ崩れなどの土砂災害の危険が高くなったとき

　いずれにしても、具体的基準を運用するには、雨量や水位について、リアルタイムに監視することが必要である。

２．越水情報を的確に収集する体制を作ること。決壊した右岸川の情報が不足していたようだが、従来の水防団に加え、近隣住民の通報制度、監視カメラなどで、河川情報の把握体制を充実するべきであろう。

３．ハザードマップを整備し、浸水予想場所および水害用の避難場所を設定しておくこと。

　

図2.1　五十嵐川右岸、三竹〜西大崎付近の越水(三条土木事務所提供)

図2.2　同地区通常の状態

2.2住民への情報伝達　

　読売新聞の取材によると、三条市では、嵐南地区の自治会長２４人のうち２２人は避難勧告の連絡を全く受けていなかった。連絡を受けた２人にしても、１０時頃市の巡回してきた職員から避難するようにと言われたという。嵐南地区への避難勧告は２回目、３回目のものになるが、少なくともこの２回目、３回目については、自治会長への電話連絡が行われていなかったようである。

　ここでまず挙げられるのは、避難勧告の決定をしても、その伝達に労力を必要とすると、発信することができないとう教訓である。勧告を発令しても、それを住民に伝達しなければ、それは発令していないのと同じことである。燕三条エフエムへの聞き取りによると、当時災害対策本部に詰めていた記者が、刻々と黒板に書かれる避難勧告を取材しているので、確かに３回とも発令の決定はなされたようである。１回目はある程度自治会に電話されたようだが、２回目３回目は災害対策本部が混乱していて、伝達を忘れたらしい。いくつもある自治会長に１つ１つ電話をするというのは、かなりの手間暇のかかる作業なので、こうしたことも起こりがちである。

　第二に、かりに自治会長への伝達がなされたとしても、その先は班長に連絡し、さらに住民へと、多段階伝達しなければならない。ここにリレー式の問題が発生する。混乱状況でそのような複雑な経路は成功しにくい。

　このようなことを考えると、簡単に、そして一斉に、住民への情報伝達ができる同報無線のような仕組みが必要であることが実感される。

　第三に、伝達システムは、常日頃から利用されている必要がある。実は三条市には燕三条エフエムという、コミュニティーＦＭ放送があり、市長が電話から暗証番号を打ち込むことによって、緊急割り込み放送ができるシステムがあった。しかし当日昼頃になって放送局側からそれを使うよう依頼する電話をしてから、ようやく市はそれを使うようになったのである。システムとして簡単だが、いつも使っていないので、利用が後回しになったのである。

　第四に、伝達システムは、「プル型」ではなく「プッシュ型」である必要がある。上述のコミュニティーＦＭでは、災害当日の朝から、記者を三条市の災害対策本部に派遣して、取材を行い、３回の避難勧告発令も速やかに放送していた。しかし当時その放送を聞いていた人はほとんどいなかったのである。ＦＭラジオは利用が容易で、降雨中も聞き取りやすいという優れた特性を持つ。しかも放送内容も的確であった。しかしそれでも、住民が自ら進んでそれを聴取しようとしなかったので、重要な情報が伝達されなかったのである。個人が意志を持って情報を引き出す形の「プル型」のメディアでは、このような問題が起こりやすい。したがって、災害時には、ある程度強制的に情報を押しつける形の「プッシュ型」の情報伝達手段が必要なのである。同報無線、緊急警報放送、有線放送電話などはそうした「プッシュ型」のメディア特性を持っている。

３．住民行動の問題点−資料と聞き取りから−

3.1 被災状況

　次にどのような状況で犠牲者が出たのか、報道及び消防庁資料から１６人の死者の様子をまとめておこう。そのうち水害でなくなった人は14人で、自宅でなくなった人が７人、避難や通勤途中など自宅外で亡くなった人が７名と半々であった。逃げ遅れて自宅で水死した人が多いのが、今回の水害の特徴である。

　表3.1　犠牲者一覧

	性・年齢	場所	原因	状況	資料元
１	男性　78	三条市 南新保	水死	寝たきり。午後５時頃、床上浸水のため妻(77)が２階に引き上げようとしたができず	朝日7/14夕
２	女性75	三条市 曲渕	水死	１人暮らし。逃げ遅れて水死。空き地で発見。 巡回中の消防署員が発見	朝日7/14夕 東京7/14夕
３	女性76	三条市 条南町	水死	１人暮らし。自宅で、２階への階段にもたれて死亡 逃げ遅れ	毎日7/15朝 日経7/15朝
４	男性72	三条市 南新保	水死	寝たきり。経営する木工所入り口で15日発見。	新潟7/15朝
５	女性87	三条市 南四日町	水死	自宅アパート一階でうつぶせでなくなっているのを訪問したホームヘルパーが発見。	新潟7/16朝
６	女性84	三条市 南新保	水死	自宅の居間で死亡。 たずねてきた息子が発見	新潟7/16朝
７	男性78	中之島町 中之島	水死	15日全壊した自宅２階で発見 流れてきた寺の屋根で自宅が倒壊し下敷きか？	町役場の話
８	女性42	三条市 曲渕	水死	曲淵２の用水路で発見。三条書の調べでは自宅から避難した後、連絡が取れなくなっていた。	新潟7/19朝
９	男性 63	三条市 新保地内	水死	17日水田で発見。近くの会社(コロナ)に勤務。長岡市から出勤途中だった。	三条7/18 新潟７/17
10	男性 37	三条市 新保地内	水死	17日水田で発見。住宅工事に来ていた。三条高校脇に駐車し、車の荷台に上がっていた。13日午後２時半に携帯で父に連絡以降、連絡を絶つ。	三条7/18 新潟７/17
11	男性 76	中之島町 中之島	水死	自宅近くの屋外で倒れているのが発県 隣家との境のがれきの下からで発見 流れてきた寺の屋根で自宅が倒壊し下敷きか？	朝日7/20 町役場の話
12	女性75	中之島	水死	逃げ出したところ濁流にのまれ、歩道の手すりで掛かった姿で発見。決壊現場の100先。	新潟7/15
13	男性 75	福島県 昭和村	水死	水田の見回りに出かけ行方不明	消防庁資料
14	女性 72	津川町	水死	用水路に転落	消防庁資料
15	女性72	出雲崎町	土砂	裏山が崩れる	消防庁資料
16	男性 83	栃尾市	土砂	裏山が崩れ土砂と自宅に挟まれる	消防庁資料

3.2.突然の水位急上昇

　逃げ遅れた第一の原因は、川が決壊したことを知らぬ間に自宅が浸水し、急激に水かさが増したためであった。

　自宅が浸水した三条市の３０代男性の話によると、午前中はあまり危機感を感じなかったという。決壊した１時頃、サイレンも鳴らず、テレビでも決壊情報はなかった。２時半頃、床下浸水すると、急激に水位が上昇し、戸の透き間から水が入ってきた。その様子は「タイタニック号の沈没のようにどんどん水が入ってきた」という。そして「畳の上にバケツで水をまいたように、さーっと水が上がってきた。」という。そして膝ほどの水深の中を避難したが、水流はなかったものの、濁って足下が見えず、恐怖を感じたという。そして、もし、あれが夜だったらと思うと、ぞっとすると話していた。

　表1.7　三条市のある被災者の話

　午前中、家の前の水路の水位が上昇していたが、２、３日前と同じレベルだったので、大丈夫だと思った。

　１２時すぎに外を見たら、水路の水が上がっていたし、道路の水位も(車のタイヤの中間くらいまで)上がっていたので、危険性を感じた。

　決壊した１時頃はサイレンも鳴らなかった。水路の水がいっぱいで、逆流していた。今考えれば深刻な事態だったのだが、見逃していた。まるで台風の時みたいに「すごいぞ」と興奮した。

　１時半から２時近くにテレビをつけたが決壊の情報は言っていなかった。妻に逃げなければならないと話した。小学校の時、床上浸水の経験があったので、タンスの下にある大事なものを上に上げだした。いずれ逃げなければならないことはそのとき決心していた。周りは１０から１５センチの水深だった。

　２時半頃、床下浸水したため、床下の収納ボックスが浮いてきた。すると急激に水位が上がり、玄関の戸のすき間から水が屋内に入ってきた。タイタニック号の沈没のようにどんどん水が入ってきて、自然は容赦ないな、と思った。そして畳の上にバケツで水をまいたように、さーっと水が上がってきた。

　１００メートルくらいの距離の小学校に逃げなければと思い、外に出ると、実家の母が車で迎えに来ていた。そのとき水は膝ぐらいまであった。濁った水で足下が見えず、水路に落ちてはいけないと思い、地面を探りながら一歩ずつ歩いた。水の流れはなかったが、恐怖を感じた。離れたところに止めてある車にたどり着き、車で実家まで逃げた。

　避難勧告も決壊情報も伝えられなかったので、危機意識が生まれず、避難が遅れたことがわかる。

3.3.災害弱者の問題

　今回災害弱者の被災が問題となった。14人の死者のうち11人が70歳以上の高齢者で、自宅で亡くなった７人はすべて70歳以上だった。対策として、国では地域であらかじめ寝たきりの人などを登録しておき、地域の人が助けるという互助制度を模索中である。災害弱者のプライバシーの問題や地域全体の高齢化など、克服すべき課題もあるが、そのほか、情報面でやるべき事もある。

　第一に、寝たきりの人を浸水後に避難させることは困難かつ危険であるために、早めに避難させなくてはならない。そのためには、避難勧告以前に、「避難勧告準備情報」等を出して、早期の避難を促す必要がある。名古屋市では東海豪雨をきっかけに、避難を要する状況になるおそれがあるときに避難勧告準備情報を出すことになった。そして、その発令条件は、「川の水位が水防警戒のため出動する高さに達し、さらに水位の上昇が予想されるとき（以降１時間予想雨量が３０�_を超える場合）」「１時間に５０�_以上の雨が降り、さらにその後２時間で１００�_以上の降雨が予想されるとき」などとなっている。災害弱者の場合は、こうした情報を「避難勧告」と見なして、早めに行動することがよいのではないだろうか。

　第二に、逃げ遅れた場合、水の中を避難する時の被害を防ぐことも重要である。まず自宅の２階に避難すればよい場合は、無理に外に避難せず、危険を回避することができる。それには水害ハザードマップを進化させて、想定水深や水の勢いから、自宅避難が可能な地域を設定する必要がある。また自宅外に避難が必要な場合は、近所に避難ビルを指定するなど、避難距離を短く設定することが必要である。地域の互助制度が整備されて、背負って逃げるにしても、水の中を何百メートルも避難することは不可能だからである。

　第三に、今回、自宅が浸水した後に、大事な物を上に上げるという住民行動が頻繁にみられた。高齢者の場合は、特にそうしたことに気をとられ、避難の機会を逸することが懸念される。浸水後はこうした危険行動をとらないように、日頃から啓発する必要もあるだろう。

４．通信の問題　−東大調査を中心に−

4.1　概況

　災害時には、電話や携帯電話がつながりにくくなり、防災活動や安否連絡に支障がでるのが常である。NTT東日本よると、今回、固定電話では土砂崩れにより、4000回線が不通になったが、13日の昼12時過ぎから電話が込みだしている。そのためＮＴＴは12時25分から翌午前10時23分にかけて、通話規制をかけている。規制の程度は全国から中越地域への通話が最大20％の規制と、それほど厳しいものではなかった。

　一方、携帯電話だか、ＮＴＴドコモによると、中継局１局がケーブル切断で機能停止し、　　　　　基地局７局が停電で停止した。他方、輻輳は、最大で通常時の５倍の発信が発生し、最大で87.5％の規制がかけられた。具体的には域内12局における音声の発信規制で、全国からの着信規制やパケットの規制はなかった。またＮＴＴ固定網の輻輳により、市外局番０２５６＋３、４、５向けの発信規制がかかった。規制時間は13日14時09分から23時08分と翌14日７時35分から20時08分であった(14日は優先保留のため12.5％の規制)。

　最近では災害時の電話輻輳時にも安否確認を行えるように、災害用伝言ダイヤル(１７１)や災害用伝言板といった災害用伝言サービスがある。今回、固定電話では13日16時　表4.1　災害用伝言ダイヤル(１７１)の運用実績

災害名	運用期間	総利用件数	登録	再生
栃木・福島豪雨 岩手山雫石地震 高知水害 長崎豪雨 東海村原子力事故 岩手軽米RT冠水 有珠山噴火 三宅島噴火 東海豪雨 鳥取県西部地震 芸予地震 宮城県沖地震 宮城県北部地震 北海道十勝沖地震 新潟・福島豪雨 台風23号 新潟県中越地震	98年８月27日〜 12日間 98年９月３日〜 ５日間 98年９月25日〜　９日間 99年７月23日〜　４日間 99年10月１日〜　４日間 99年10月29日〜 ５日間 00年３月29日〜 134日間 00年６月26日〜 223日間 00年９月12日〜　34日間 00年10月６日〜 34日間 01年３月24日〜　８日間 03年５月26日〜　17日間 03年７月26日〜　33日間 03年９月26日〜　22日間 03年７月13日〜　７月30日 04年10月20日〜　11月10日 04年10月23日〜　12月24日	61,000 　　8,000 　 22,000 　　　385 　　6,360 　　1,110 　 16,541 　　5,534 　 43,501 　199,437 　 86,981 65,700 40,000 37,700 　 12,500 24,800 354,600	24,700 　5,000 10,021 　　159 　1,888 　　600 　5,800 　1,648 27,646 130,790 33,915 19,600 9,800 9,300 　3,300 9,600 112,700	36,300 　3,000 12,755 　226 　4,472 　510 10,741 　3,886 15,855 68,647 53,066 46,100 30,200 28,400 　9,200 15,200 241,900

　から7月30日まで、災害用伝言ダイヤルを運用している。その結果、再生3,300件、再生9,200件、合計12,500件の利用があった。

一方、携帯電話のｉモード災害用伝言板も13日16時から23日15時まで運用されている。NTTドコモによると、その間680万9015件のアクセスがあったが、登録としては5476メッセージ、確認は7116件の利用であった。登録したユーザー数としては4455人であったという。

　NTTによると、いずれのサービスもテレビの告知があると利用が伸びたそうである。災害用伝言ダイヤルについてNHKは新潟ローカルで16時30分以降、数回にわたって放送したが、全国ニュースでは22時のニュースではじめて放送している。一方、携帯電話の災害用伝言板も13日22のNHKニュースで取り上げられてから利用が伸びている。また翌日朝８時頃にフジテレビでも紹介され、利用が伸びている。利用の促進のために、マスコミは、より早く、より頻繁に、より広範囲にこれらのサービスを告知する事が望まれる。

4.2　疎通の実際

　では実際の電話の疎通具合はどうだったのだろうか、アンケートからみてみよう。まず特徴的なのは固定電話である。固定電話を利用しようとした468人をみると、32.1％の人が停電や水没で使えなくなっていた。電話の多くが１階にあったので、床上浸水などで使えなくなってしまったのであろう。また当日は停電もしたので、多機能電話が使えなくなったものもあるだろう。電話は41.0％が機械的には使えたがつながりにくかったとし、いつものように使えたとした人は26.9％であった。これを機械的に使えた人だけにかぎってみると39.6％がいつものように使えている。

　携帯電話やメールは水没や停電で使えなかった人はそれそれぞれ11.2％、17.2％と少ない。逆にパソコンメールは73.6％が機械的に使えなかったとしている。この数字が固定電話よりかなり高いことを考えると、パソコンメールには停電が大きく影響しているといえるだろう。インターネットが停電に弱い姿が浮き彫りになったといえる。

図4.1　通信メディアの疎通状況　(使おうとした人)

　全体的には、携帯メールが58.6％と、半数以上の人が通常どおりに使え、今回もっとも使えたメディアといえる。

図4.2　いつものように使えた割合(機械的に使えた人における割合)

　　また機械的に使えた人だけで、つながりやすさをみると、携帯電話、固定電話はいつものように使えた人が３割代とつながりにくく、携帯メールとパソコンメールが７割とつながりやすかった。これらの疎通がよかったのは、既に述べたようにＮＴＴのばあい、携帯メールでは通信規制がかからなかったこと、また両者とも蓄積型のサービスのために発信しやすいこと、さらに利用者が少なかったこと等が影響していると考えられる。

　水害当日、誰にも連絡できず孤立した事があったかを聞くと、全体で18.0％がそのようなことがあったと答えている。地域的には三条で24.4％、中之島で25.3％と１／４の人がそうした経験を持っていた。通信の混乱や、水で移動ができないなどにより、孤立してしまった状況があったことが分かる。

図4.3　水害当日、誰にも連絡できず孤立した経験

　

さらに他人の安否についてもたずねた。連絡がとれず安否が心配になった人は全体で

33.0％、三条市では40.0％に達した。出水が昼間であったので、外出している人も多く、水で自宅に近づけない人などもいたようである。安否への要求は強く、三条のコミュニティーエフエムでは、13日当日、安否を放送で尋ね欲しいという市民の電話が1000件程度あったという。

図4.4　連絡がとれず安否が心配になったか

　そのようなときに力を発揮するのが、災害用の伝言サービスである。しかし水害の前から災害用伝言ダイヤル(１７１)を知っていたかをたずねたところ、80.7％と、ほとんどの人が「聞いたこともなかった」と答えている。使い方まで知っている人をたずねると、わずか4.6％にすぎなかった。

　われわれは災害の度に、被災者に災害用伝言ダイヤルの認知度を聞いている。図4.4はこれまでの認知度と今回を比較したものである。それによると、2003年までは知っている人が増えていたが、なぜか今回は知らない人が多くなっている。災害用伝言ダイヤルの知名度はなかなか高まっていかないようである。

図4.5　災害用伝言ダイヤルの認知度(全体)

図4.5　災害用伝言ダイヤルの認知度(地域別)

　一方2004年１月から始まった災害用伝言板だか、こちらも同じような傾向である。全体では84.8％が聞いたこともなく、10.9％が聞いたことがある程度で、使い方を知っていたのは4.5％であった。

　こうした知名度の低さは、利用率の低さにつながっているようである。災害用伝言ダイヤルを使った人はわずか0.6％(３人)、災害用伝言板を使った人は0.7％(４人)にすぎなかった。

　しかし使った人にたずねると、役だったとする人が災害用伝言ダイヤルで３人中１人、災害用伝言板で４人中２人居た。全体的利用者が少ないわりには、ある程度役に立っているといえるだろう。より多くの人が使うようになれば、より役に立つ可能性があるかもしれない。

　今回は輻輳がそれほどではなかったという背景もあるが、いずれにせよ、災害用伝言サービスの知名度の低さと利用率の低さは引き続き課題であるといえる。

図4.6　災害用伝言板の認知度

表　4.2　伝言サービス利用率

災害用伝言ダイヤル（１７１）を使った	0.6(3人)
ｉ−ｍｏｄｅ災害用伝言板を使った	0.7(4人)
両方使った	0.0(0人)
どちらも使わなかった	98.7(532人)

表4.3　伝言サービスは役に立ったか　　　　　　　　

	役だった	役立たなかった
災害用伝言ダイヤル（１７１）	１人	２人
災害用伝言板	２人	２人

(以上中村功)

参考（東大調査2004年10月実施）　『東京大学情報学環調査研究紀要』より

「平成16年7月新潟・福島豪雨災害に関する住民の災害対応行動調査」

(三条市・見附市・中之島町)

東京大学大学院情報学環　廣井研究室

ア．　7月13日の水害の被害状況について

問1．7月13日の水害によって、あなたご自身はけがをしましたか。あてはまるものを1つだけ選んでください。

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	639	320	209	110
大けがをした	-	-	-	-
軽いけがをした	2.7	3.1	1.0	4.5
けがはしなかった	97.3	96.9	99.0	95.5

問2．では、同居のご家族でけがをした方はいますか。あてはまるものをいくつでも選んでください。

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	639	320	209	110
大けがをした家族がいた	0.5	0.9	-	-
軽いけがをした家族がいた	2.8	4.1	1.0	2.7
けがをした家族はいなかった	96.7	95.0	99.0	97.3

付問2−1．(家族がけがをした人だけお答えください)　

では、けがをしたご家族の性別と年齢を教えてください。

性別（回答数ベース）

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	38	26	4	8
男	47.4	53.8	25.0	37.5
女	52.6	46.2	75.0	62.5

年齢（回答数ベース）

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	38	26	4	8
10歳未満	-	-	-	-
10歳代	-	-	-	-
20歳代	10.5	15.4	-	-
30歳代	13.2	7.7	-	37.5
40歳代	7.9	7.7	25.0	-
50歳代	28.9	34.6	25.0	12.5
60歳代	18.4	11.5	25.0	37.5
70歳以上	21.1	23.1	25.0	12.5

問3．今回の水害で、お宅はどのような被害を受けましたか。あてはまるものを1つだけ選んでください。

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	639	320	209	110
家が全壊し、使用不能になった	0.8	-	-	4.5
家が半壊し、修理が必要になった	7.7	8.1	-	20.9
家が一部損壊し、修理が必要になった	7.7	10.9	1.4	10.0
家の被害はなかったが、床上浸水した	22.8	36.3	12.4	3.6
家の被害はなかったが、床下浸水した	14.6	11.3	19.1	15.5
浸水による被害はなかった	46.2	33.4	66.0	45.5
その他	0.3	-	1.0	-

問4．住宅以外の被害はいかがでしたか。あてはまるものをいくつでも選んでください。

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	639	320	209	110
家財道具が被害を受けた	36.8	54.1	8.6	40.0
商品が被害を受けた	7.0	12.2	2.4	0.9
自宅や店舗の設備･機械に被害を受けた	13.8	19.4	4.3	15.5
畳が使えなくなった	30.4	49.4	2.4	28.2
戸や壁などに被害を受けた	30.0	49.7	1.9	26.4
衣類に被害を受けた	27.4	44.1	0.5	30.0
貴重品に被害を受けた	12.8	23.8	-	5.5
自家用車が被害を受けた	32.2	43.1	17.2	29.1
その他	8.8	5.0	10.0	17.3
被害はなかった	41.2	30.9	64.1	27.3

問5．今回の水害によって被害を受けたお宅の家屋、家具、商品、自家用車などの被害総額はおよそいくらくらいでしたか。

今回の水害による被害総額

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	639	320	209	110
被害はあった	56.3	68.4	29.2	72.7
被害はなかった	42.4	31.6	67.0	27.3
無回答	1.3	-	3.8	-

被害総額

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	360	219	61	80
50万円未満	14.7	5.5	37.7	22.5
50〜100万円未満	4.7	3.7	9.8	3.8
100〜300万円未満	18.9	16.0	29.5	18.8
300〜500万円未満	18.1	26.0	6.6	5.0
500〜1000万円未満	22.2	27.9	6.6	18.8
1000万円以上	12.5	13.2	-	20.0
無回答	8.9	7.8	9.8	11.3

イ．　7月13日水害当日の対応について

問6．水害のあった13日の朝から午後にかけてあなたはどこにいましたか。

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	639	320	209	110
三条市、または見附市、または中之島町にいた	84.4	84.4	87.1	79.1
三条市、見附市、中之島町以外にいた	15.6	15.6	12.9	20.9
その他	-	-	-	-

以下の問7から問34は、当日上記3地域内にいた方だけがお答えください。

問7．7月13日の朝、午前6時29分に、新潟地方気象台は三条・長岡地域に大雨警報・洪水警報を発令しました。あなたは、川が決壊して、水が広がる前にこのことを知っていましたか。あてはまるものを1つだけ選んでください。

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	539	270	182	87
知っていた	30.8	28.5	34.6	29.9
知らなかった	69.2	71.5	65.4	70.1

問8．大雨が降った7月13日の午前中、あなたはどのような気持ちでいましたか。あてはまるものを1つだけ選んでください。

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	539	270	182	87
水害によって自宅が被害を受けるのではないかと非常に不安だった	12.2	9.6	18.7	6.9
水害によって自宅が被害を受けるのではないかと多少不安だった	27.3	22.6	39.0	17.2
水害によって自宅が被害を受けるという不安は感じなかった	24.1	24.8	23.6	23.0
水害によって自宅が被害を受けるという不安は全くなかった	36.2	43.0	18.1	52.9
無回答	0.2	-	0.5	-

付問8−1．(問8で3．または4．と答えた方のみお答えください)

あなたが不安を感じなかったのはなぜですか。あてはまるものをすべて選んでください。また、そのうち不安を感じなかった1番の理由を選んでください。

不安を感じなかった理由

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	325	183	76	66
まさか川が決壊するとは思わなかったから	85.5	94.5	71.1	77.3
まさか川の水が溢れるとは思わなかったから	49.2	56.3	51.3	27.3
この程度の雨はこれまでにもありそのとき被害がなかったから	34.8	40.4	39.5	13.6
そのうち雨が止むだろうと思っていたから	35.7	41.0	38.2	18.2
これまで水害を経験したことがなかったから	33.5	31.1	34.2	39.4
自宅は高台（またビルの上層階）なので水が来ないと思ったから	17.2	15.3	25.0	13.6
ダムや堤防が整備されているので安心していたから	23.7	29.0	17.1	16.7
大雨警報･洪水警報が出たことを知らなかったから	21.2	28.4	7.9	16.7
避難勧告が出たことを知らなかったから	26.5	33.9	11.8	22.7
その他	3.1	2.7	5.3	1.5

不安を感じなかった1番の理由

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	325	183	76	66
まさか川が決壊するとは思わなかったから	69.8	79.8	48.7	66.7
まさか川の水が溢れるとは思わなかったから	5.5	3.8	14.5	-
この程度の雨はこれまでにもありそのとき被害がなかったから	3.7	3.3	6.6	1.5
そのうち雨が止むだろうと思っていたから	2.2	1.1	2.6	4.5
これまで水害を経験したことがなかったから	6.8	4.9	10.5	7.6
自宅は高台（またビルの上層階）なので水が来ないと思ったから	6.2	2.2	10.5	12.1
ダムや堤防が整備されているので安心していたから	2.2	1.6	2.6	3.0
大雨警報･洪水警報が出たことを知らなかったから	0.6	-	-	3.0
避難勧告が出たことを知らなかったから	0.9	1.6	-	-
その他	2.2	1.6	3.9	1.5

問9．では、大雨が降った7月13日の午前中から午後にかけて、あなたは水害に備えて何かしましたか。あてはまるものをすべて選んでください。

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	539	270	182	87
家財を2階など高いところにあげた	23.2	25.2	23.1	17.2
テレビなどで気象情報を集めるようにしていた	8.7	7.8	11.5	5.7
玄関や勝手口から浸水しないように物を置いた	1.7	1.1	3.3	-
家族を自宅の2階以上に避難させた	4.3	6.7	1.6	2.3
近くの人や親戚･知人に助けを求めた	0.7	0.7	1.1	-
その他	7.1	5.6	8.8	8.0
特になにもしていない	65.5	66.3	63.2	67.8

問10．三条市では午前10時10分以降順次、見附市では午前11時7分、中之島町では午後0時40分に避難勧告を発令しました。あなたは、避難勧告が出された13日の昼頃、どこにいましたか。

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	539	270	182	87
自宅	69.4	64.4	72.0	79.3
避難勧告が出た地域内の職場	13.7	12.6	14.8	14.9
避難勧告が出た地域内のその他の場所	5.4	5.9	4.4	5.7
避難勧告が出なかった地域の職場	9.5	13.3	8.2	-
避難勧告が出なかった地域内のその他の場所	2.0	3.7	0.5	-

付問10―1．(問10で、1．2．3．と答えた人だけお答えください)

あなたは、13日当日、行政から避難勧告が出されたことをお聞きになりましたか。あてはまるものを1つだけ選んでください。

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	477	224	166	87
水害が起こる前に聞いた	21.0	20.5	30.7	3.4
水害が起こった直後に聞いた	9.4	2.2	13.9	19.5
水害が起こってから後になって避難勧告が出ていたことを聞いた	7.3	5.8	7.8	10.3
まったく聞かなかった	61.6	70.5	47.0	66.7
その他	0.2	0.4	-	-
無回答	0.4	0.4	0.6	-

付問10−1−1．(付問10―1で、1．2．3．と答えた人だけお答えください)

あなたが避難勧告を最初に聞いたのはいつ頃でしたか。あてはまるものを1つだけ選んでください。

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	180	64	87	29
10時台	10.6	18.8	8.0	-
11時台	38.9	42.2	49.4	-
12時台	19.4	10.9	19.5	37.9
13時台	13.9	6.3	10.3	41.4
14時台	4.4	6.3	2.3	6.9
15時台	4.4	3.1	3.4	10.3
16時以降	6.7	12.5	4.6	-
無回答	1.7	-	2.3	3.4

付問10−1−2．(付問10―1で、1．2．3．と答えた人だけお答えください)

では、あなたは避難勧告はどのようにして知りましたか。あてはまるものをすべて選んでください。

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	180	64	87	29
NHKテレビで	8.3	6.3	12.6	-
民放テレビで	6.1	1.6	10.3	3.4
NHKラジオで	-	-	-	-
FM新潟（ラジオ）で	0.6	1.6	-	-
BSN（ラジオ）で	0.6	1.6	-	-
燕三条FM（コミュニティFM）で	1.1	3.1	-	-
ホームページで	-	-	-	-
広報車で	16.1	7.8	17.2	31.0
市･町の職員から直接	8.9	1.6	10.3	20.7
町内会や消防団の方から直接	41.7	40.6	46.0	31.0
近所の方、親戚･知人から直接	26.1	40.6	20.7	10.3
その他	10.6	9.4	12.6	6.9

ウ．　避難について

次に、水害当日の避難についてお聞きします。

問11．水害当日、あなたは避難しましたか。あてはまるものを1つだけ選んでください。

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	539	270	182	87
避難した	23.2	22.2	18.7	35.6
避難しなかった	76.8	77.8	81.3	64.4

付問11−1．水害当日の行動について詳しくお聞きします。水が迫ってきたとき、まずあなたはどうしましたか。あてはまるものを1つだけ選んでください。

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	539	270	182	87
そのときに居た建物の2階以上にあがった	29.7	37.4	18.1	29.9
近所の家や友人･知人宅に避難した	5.9	5.6	6.6	5.7
近所のビルの高い階や高台にある建物の中などに避難した	0.4	-	0.5	1.1
市町村が指定した避難所まで避難した	11.7	10.4	8.2	23.0
避難所まで行こうとしたが危険なので戻った	1.7	1.5	2.2	1.1
出先から自宅に戻った	7.2	10.7	3.8	3.4
水が低く特に対応はしなかった	31.7	24.1	46.7	24.1
その他	11.7	10.4	13.7	11.5

付問11−2．それからあなたはどうなさいましたか。あてはまるものを1つだけ選んでください。

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	539	270	182	87
避難所にとどまった	8.7	6.7	7.7	17.2
水がおさまってから市町村が指定した避難所へ避難した	2.8	3.7	0.5	4.6
水がおさまってから知り合いの家へ避難した	1.1	1.5	1.1	-
ボートやヘリコプターで救出された	1.7	1.1	1.6	3.4
自宅にとどまった	62.9	64.1	64.3	56.3
職場へ行った	0.9	0.7	1.6	-
自宅へ戻った	6.9	7.0	6.6	6.9
学校や職場にとどまった	7.4	7.0	9.3	4.6
その他	7.6	8.1	7.1	6.9

問12〜問20　は外部に避難した人(問11で1と回答した人)だけお答えください。

問12．あなたが避難したきっかけは何ですか。あてはまるものをすべて選んでください。

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	125	60	34	31
家が浸水して生命の危険を感じたから	15.2	25.0	-	12.9
自宅が浸水する危険を感じたから	26.4	35.0	20.6	16.1
避難勧告を聞いたから	20.8	3.3	29.4	45.2
川が越水･決壊したと聞いたから	10.4	11.7	5.9	12.9
家族や近所の人に勧められて	20.0	16.7	29.4	16.1
市･町の職員、警察官、消防職員などに勧められて	1.6	1.7	2.9	-
消防団員や自治会の役員などに勧められて	17.6	13.3	23.5	19.4
停電や断水で生活できなくなったから	0.8	1.7	-	-
自宅が浸水して生活できなくなったから	5.6	8.3	2.9	3.2
車を高台に避難させようと思ったから	0.8	1.7	-	-
その他	22.4	31.7	23.5	3.2

問13．あなたが避難をしようと決心してから、実際に外に出るまでに、どの程度時間がかかりましたか。

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	125	60	34	31
15分未満	50.4	58.3	41.2	45.2
15〜30分未満	10.4	8.3	11.8	12.9
30〜1時間未満	12.0	8.3	17.6	12.9
1時間〜2時間未満	9.6	3.3	20.6	9.7
2時間〜3時間未満	5.6	3.3	2.9	12.9
3時間以上	1.6	3.3	-	-
無回答	10.4	15.0	5.9	6.5

問14．あなたが避難をはじめたのは何時頃でしたか。あてはまるものを1つだけ選んでください。

	全体	三条市	見附市	中之島町
N	125	60	34	31
13日午前8時以前	-	-	-	-
午前8時〜10時	0.8	-	2.9	-
午前10時〜12時	4.8	3.3	8.8	3.2
12時台	17.6	15.0	26.5	12.9
午後1時台	22.4	21.7	23.5	22.6
午後2時台	16.8	10.0	11.8	35.5
午後3時台	6.4	3.3	5.9	12.9
午後4時台	9.6	15.0	5.9	3.2
午後5時台	8.8	13.3	5.9	3.2
午後6時〜8時	7.2	10.0	5.9	3.2
13日の午後8時以降	5.6	8.3	2.9	3.2

問15．あなたが避難したとき避難先までの距離はどのくらいありましたか。あてはまるものを1つだけ選んでください。

全体

三条市

見附市

中之島町